แนวคิดด้านความต้องการของสาธารณะ

ในขณะที่กระแสโลกาภิวัตน์กำลังกระทบต่อเมืองนั้น การเปลี่ยนแปลงในด้านสังคม การเมือง และสภาพพื้นที่ของเมืองก็กำลังเกิดขึ้นเช่นกัน และส่งผลกระทบต่อบทบาทและภารกิจของหน่วยงานบริหารเมือง ซึ่งทำให้การให้บริการสาธารณะของเมืองเริ่มมีความหลากหลาย โดยที่ความเป็นกฎเกณฑ์และความเป็นมาตรฐานที่แน่นอนตายตัวของงานการให้บริการแต่ละด้านน้อยลงไปทุกทีในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสังคมและวัฒนธรรม กระแสโลกาภิวัตน์นำมาซึ่งแนวคิดของสังคมที่เปิดเผย มีหลายฝ่าย (multipolar city) และเป็นสังคมที่มีวัฒนธรรมที่หลากหลายโดยที่การอพยพและวัฒนธรรมของเชื้อชาติต่าง ๆ มีการดำรงอยู่ในด้านภาษา นิสัย และขนบธรรมเนียมโดยไม่คำนึงพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ (Savitch, 2003, pp. 22-29) ในมุมมองของการมองโลกแบบ Postmodern สิ่งที่กำลังเกิดขึ้น ก็คือ โลกของเราโดยรวม กำลังมีความเป็นสากลมากยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ แต่ในเวลาเดียวกันก็มีความเป็นส่วน (segmented) และความแตกต่าง (differentiated) กันมากขึ้นทุกทีด้วย สิ่งนี้ คือ ความขัดแย้งกันของโลกเราในปัจจุบัน ซึ่งขณะที่มีวิถีชีวิตแบบเดียวกันทั่วโลก มีวัฒนธรรมที่ไม่ใช่วัฒนธรรมตะวันตก และไม่ใช่วัฒนธรรมตะวันออก พร้อมทั้งตระหนักในประเด็นปัญหาต่าง ๆ ร่วมกัน เช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อม และปัญหานิเวศวิทยา แต่เรากลับเผชิญกับความแตกแยก ความหลากหลาย และความไม่แน่นอน คาดหมายไม่ได้ของสังคมขนาดใหญ่ที่จะมีกลุ่มเล็ก ๆ แตกต่างกันมากมายเกิดขึ้นที่สมาชิกจะมาจากที่ต่าง ๆ กันแล้วมารวมกันในโอกาสต่าง ๆ เช่น กลุ่มทางศาสนา กลุ่มกีฬา หรือกลุ่มสโมสรแฟชั่นอื่น ๆ มากมาย การที่โลกในยุค Postmodern มีความไม่สอดคล้องกัน (inconsistency) และแตกแยกเป็นส่วน ๆ ต่างกัน (fragmentation) ทำให้มีความยากลำบากในการที่จะกำหนดทฤษฎีหรือยุทธศาสตร์ หรือหนทางที่แน่นอนอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อตอบสนองต่อสภาพเงื่อนไขทางสังคมดังกล่าวได้ และโลกในยุค Postmodern จะเห็นถึงความหลากหลายเป็นส่วน ๆ ทั้งในเรื่องของศิลปะ การเมืองและศาสตร์ต่าง ๆ (Bergquist, 1993, pp. 477-480) สิ่งที่เห็นได้จากปรากฏการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นกับท้องถิ่นต่าง ๆ ทั่วทั้งโลก ก็คือ ท้องถิ่นกำลังเข้าสู่กระแสโลกาภิวัตน์ (globalization of the local) ว่า กระแสโลกาภิวัตน์ ไม่ได้หมายถึง เพียงการแพร่ขยายตัวของลัทธิทุนนิยมหรือตลาด หรือด้านธุรกิจการค้าแต่เพียงอย่างเดียว กล่าวคือ มันไม่ได้เป็นเพียงปรากฏการณ์ทางด้านเศรษฐกิจเท่านั้น และผลกระทบของกระแสโลกาภิวัตน์ก็ไม่ได้เกิดผลแต่เฉพาะด้านเศรษฐกิจอย่างเดียวเช่นกัน ซึ่งกระแสโลกาภิวัตน์เป็นปรากฏการณ์ที่กว้างขวางดิ่งลึก และซับซ้อนยิ่งกว่านั้น และเกี่ยวข้องกับรูปแบบใหม่ ๆ ของการติดต่อสื่อสารและการสร้างนวัตกรรม ขณะเดียวกันยังเกิดกระแสโลกาภิวัตน์ 2 กระแสที่ต่อสู้และขัดแย้งกัน คือ ระหว่างการทำให้เกิดเป็นชนิดหรือแบบเดียวกัน (homogenization) ไปทั่วโลก กับการแสดงความแตกต่างหรือการมีลักษณะพิเศษเฉพาะตัว (particularization) ซึ่งรวมถึงการนำท้องถิ่นที่มีลักษณะเฉพาะตัวของพื้นที่เข้าสู่กระแสโลกาภิวัตน์ด้วยสื่อทางระบบ Internet ที่ทำให้ผู้คนทั่วโลกสามารถทำการบรรจุหรือใส่ (uploading) เนื้อหาต่าง ๆ (content) ของท้องถิ่นไว้ในระบบ เพื่อบุคคลอื่นทั่วโลกสามารถเข้าถึงข้อมูลนี้ได้เช่นกัน (Friedman, 2006, pp. 506-510) เมื่อพิจารณาสิ่งที่เกิดขึ้นภายในเมืองที่ แม้ว่าความหลากหลายของเมืองในการให้บริการสาธารณะและการเสนอสิ่งอำนวยความสะดวก (amenities) แก่ประชาชนจะถูกมองว่ามีความเป็นธรรมและความเสมอภาคลดน้อยลง แต่ตราบเท่าที่เมืองยังคงรักษามาตรฐานขั้นต่ำ (minimum standards) ของการให้บริการสาธารณะต่าง ๆ ไว้ได้ ความหลากหลายและนวัตกรรมใหม่ ๆ ที่เมืองนำเสนอก็ควรได้รับการสนับสนุน การกระจายอำนาจทางการบริหาร (political decentralization) เป็นเรื่องที่มีการดำเนินการมากที่สุด เนื่องจากความจำเป็นในการตอบสนองต่อความต้องการต่าง ๆ ของท้องถิ่น และต่อความแตกต่างของความต้องการในท้องถิ่นย่อย ๆ ลงไปที่มีอีกเป็นจำนวนมากด้วย นอกจากนี้ การจัดการเมืองในปัจจุบัน ยังประสบความยากลำบากขึ้นอีก เนื่องจากสังคม มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น (complexity of social life) ซึ่งความผูกพันและการเชื่อมโยงระหว่างประชาชนกับสถานที่ต่าง ๆ จะมีการกระจัดกระจายมากกว่าในอดีต กล่าวคือ ได้มีความแตกต่างทางด้านสังคมภายในเขตเมือง มีวิถีชีวิตใหม่ ๆ เกิดขึ้นอยู่เสมอ เช่น มีการเดินทางและการท่องเที่ยวไปในทุกทิศทุกทางหรือประชาชนออกจับจ่ายใช้สอยในเวลาที่ต่างกัน แตกต่างจาก ในอดีตที่วิถีชีวิตของผู้คนในเมืองที่มักจะมีความเหมือนและความสอดคล้องกันมากกว่า ดังนั้น จึงเป็นสิ่งท้าทายต่อการบริหารจัดการเมืองที่จะต้องมีการผสมผสานระหว่างการจัดการที่มีแนวคิดในการมุ่งต่อกลุ่มประชากร (people-based) และแนวคิดการจัดการที่มุ่งต่อพื้นที่ (place-based) (Kearns & Paddison, 2002)

บทบาทในฐานะผู้นำเมือง

Kotter and Lawrence (1974, pp. 105-121) แบ่งลักษณะของผู้นำเมืองออกเป็น 5 ลักษณะ ดังนี้ 1. ผู้นำทางพิธีการ (the ceremonial mayor) มีความริเริ่มในเชิงนโยบายจำนวนน้อย โดยภารกิจส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของพิธีการต่าง ๆ 2. ผู้นำแบบรักษาการณ์ (the caretaker mayor) จะมุ่งเน้นการแก้ไขประเด็นปัญหาระยะสั้น และปัญหาที่อุบัติขึ้นอย่างเร่งด่วน ผู้นำเมืองแบบนี้จะมีผลดีต่อเมืองในวงจำกัด 3. ผู้นำแบบเอกบุคคล (the individualist) คือ ผู้นำเมืองที่พยายามจะสร้างการเปลี่ยนแปลงต่อเมือง โดยใช้ความนิยมส่วนตัวเป็นเครื่องมือ แทนที่จะมุ่งสร้างความร่วมมือ และเครือข่ายที่มีประสิทธิภาพ 4. ผู้นำแบบผู้บริหาร (the executive) จะเป็นผู้นำเมืองที่มุ่งเน้นการจัดทำโครงการ โดยใช้ทักษะทางด้านการจัดการเป็นหลัก และเน้นการควบคุมการบริหารงาน 5. ผู้นำแบบผู้ประกอบการ (the entrepreneur) เป็นผู้ที่มีเป้าหมายของแผนงานที่ชัดเจน และพยายามที่จะสร้างผลงานใหญ่ ๆ ที่มีผลกระทบต่อเมืองโดยทุ่มเทอย่างเต็มที่ต่อการสร้างความร่วมมือ และการสร้างเครือข่าย เพื่อผนึกการสนับสนุนจากชุมชนในการบรรลุเป้าหมายของแผนงาน Pressman (1972) ได้ศึกษาถึงภารกิจของนายกเทศมนตรีของเมืองว่า ในการที่นายกเทศมนตรีจะสามารถสร้างภาวะผู้นำและมีอิทธิพลต่อกลุ่มต่าง ๆ ในเมืองได้นั้น นายกเทศมนตรีจะต้องเข้าถึงทรัพยากรในการบริหาร ดังนี้ 1. มีทรัพยากรทางการเงินและบุคลากรอย่างเพียงพอ 2. เมืองมีหน้าที่ในภารกิจด้านสังคม เช่น การศึกษา การเคหะ และการฝึกฝนอาชีพ 3. มีเงินเดือนสูงพอสมควรที่จะได้รับการนับถือจากผู้อื่น 4. มีบุคลากรสนับสนุนอย่างเพียงพอในภารกิจด้านการวางแผน การบริหารงาน การเขียนสุนทรพจน์ และการเมือง 5. การได้รับความร่วมมือจากสื่อมวลชน 6. การเมีองค์การทางการเมืองสนับสนุนเพื่อช่วยให้บรรลุเป้าหมายตามแผนงาน Yates (1978, pp. 146-147) เห็นว่า ผู้บริหารเมืองจะอยู่ท่ามกลางกระบวนการกำหนดนโยบายที่ไม่มีความแน่นอน และต้องเผชิญกับแรงบีบคั้นรอบด้านจากนักการเมืองในรูปของคณะกรรมการ คณะกรรมาธิการ ข้าราชการ และหน่วยงานราชการข้างเคียง และที่อยู่ระดับเหนือขึ้นไป และเนื่องจากลักษณะของเมืองใหญ่ที่สถาบันทางการเมืองและความต้องการของประชาชน (citizen demands) นั้นมีความแตกต่างและหลากหลาย เป็นส่วน ๆ ในระดับสูง (extreme fragmentation) ทำให้ผู้บริหารเมืองต้องมีความใกล้ชิดกับประชาชน และพยายามค้นหาเป้าหมายที่เป็นความต้องการของประชาชนที่เป็นบุคคลหรือกลุ่มประชาชนชุมชน กลุ่มประชาชนที่อยู่ตามถนน ตรอก ซอย หรือในองค์การระดับต่าง ๆ รวมไปถึงกลุ่มผลประโยชน์อื่น ๆ ดังนั้น ผู้บริหารเมืองที่เผชิญอยู่กับภารกิจการบริหารจัดการเมืองที่ยากขึ้นทุกวัน จึงต้องปรับใช้ลักษณะผู้นำในรูปแบบและใช้ยุทธศาสตร์ต่าง ๆ กัน ผู้บริหารเมืองมีความแตกต่างกันใน 2 มิติ ดังนี้ มิติแรก ปริมาณของทรัพยากรทางการเมืองและการเงินที่ผู้บริหารเมืองครอบครองอยู่ เพื่อการแก้ไขปัญหาของเมืองต่าง ๆ มิติที่สอง ระดับของความแข่งขันและนวัตกรรมที่ผู้บริหารเมืองมีอยู่ในการจัด-การเมือง ด้วยความแตกต่างของผู้บริหารเมืองทั้ง 2 มิติ ข้างต้น Yates ได้เสนอลักษณะของผู้บริหารเมือง 4 แบบ ดังนี้ (Yates, 1978, pp. 17-41) 1. แบบนักรบ (the crusader) หมายถึง ผู้บริหารเมืองที่มีทรัพยากรทางด้านการเมืองและการเงินเพียงเล็กน้อย แต่ได้แสดงให้เห็นถึงความปรารถนาอย่างแรงกล้าที่จะแก้ไขปัญหาของเมืองต่าง ๆ และพยายามที่จะสร้างสรรค์นโยบายที่เป็นนวัตกรรมที่สำคัญ ผู้บริหารเมืองแบบนี้แสดงให้เห็นถึงการจัดการวิกฤติการณ์ที่พยายามจะจัดการกับปัญหาและแสวงหาการสนับสนุนโดยใช้ความเป็นผู้มีหลักการและบุคลิกภาพของตน 2. แบบผู้ประกอบการ (the entrepreneur) หมายถึง ผู้บริหารเมืองที่มีทรัพยากรทางการเมือง และทางการเงินอย่างเพียงพอ และเป็นผู้ที่มีความเข้มแข็งในการกำหนดนโยบาย และการแก้ไขปัญหาของเมือง ผู้บริหารเมืองแบบนี้มักจะใช้ความเข้มแข็งของทรัพยากรที่มีอยู่ในการจัดทำโครงการขนาดใหญ่และการให้บริการสาธารณะใหม่ ๆ เพื่อสร้างการสนับสนุนทางการเมือง 3. แบบเจ้านาย (the boss) หมายถึง ผู้บริหารเมืองที่มีความเข้มแข็งของทรัพยากรทั้งทางด้านการเมืองและการเงิน แต่มีลักษณะการจัดการเมืองเชิงรับต่อการพัฒนาและการแก้ไขปัญหาเมือง และต้องการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อการรักษาเสถียรภาพทางการเมืองของตนเท่านั้น 4. แบบนายหน้า (the broker) ผู้บริหารเมืองแบบสุดท้ายนี้ เป็นแบบที่มีทรัพยากรทางการเมืองและการเงินจำนวนน้อยไม่เพียงพอ และยังมีลักษณะการจัดการเมืองในเชิงรับต่อการพัฒนาและแก้ไขปัญหาเมือง แสดงให้เห็นถึงการยอมรับข้อจำกัดในอำนาจของตนและพยายามที่จะสร้างความเรียบร้อย โดยการสร้างความสมดุลและปรับตัวเข้ากับ ข้อขัดแย้ง ความต้องการและผลประโยชน์ต่าง ๆ Svara (2002, pp. 44-45) เสนอว่า บทบาทที่เป็นอุดมคติของนายกเทศมนตรีหรือผู้บริหารเมือง ก็คือ การเป็นผู้อำนวยความสะดวก (facilitator) ที่จะทำหน้าที่ในการส่งเสริมการมี ปฏิสัมพันธ์ในเชิงบวก และการสื่อสารกับเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานท้องถิ่นและกับสาธารณะ โดยรวมทั้งการเป็นผู้ที่ให้แนวทางในการจัดทำเป้าหมายและกำหนดนโยบายต่าง ๆ ซึ่งลักษณะของผู้บริหารเมืองแบบผู้อำนวยความสะดวก (facilitative leader) แบ่งได้เป็น 3 กลุ่ม ดังนี้ 1. ทัศนคติต่อเจ้าหน้าที่ในหน่วยงาน 1.1 ผู้บริหารเมืองจะไม่พยายามควบคุมหรือทำให้เกิดการลดทอนความตั้งใจในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่อื่น ๆ 1.2 ผู้บริหารเมืองจะมอบอำนาจ (empower) ให้แก่เจ้าหน้าที่เพื่อให้เกิดความตั้งใจในการปฏิบัติหน้าที่จนบรรลุเป้าหมายของเขาเหล่านั้น 1.3 ผู้บริหารเมืองจะส่งเสริมและรักษาไว้ซึ่งการให้เกียรติและความไว้วางใจซึ่งกันและกัน 2. ลักษณะของการมีปฏิสัมพันธ์ที่ผู้บริหารเมืองควรสร้างขึ้นมา 2.1 ผู้บริหารเมืองควรส่งเสริมให้มีการติดต่อสื่อสารกันอย่างเปิดเผยตรงไปตรงมาท่ามกลางเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ 2.2 ผู้บริหารเมืองมุ่งที่จะจัดการความขัดแย้งและแก้ไขความแตกต่างในทางที่เกิดประโยชน์ต่อเจ้าหน้าที่ทุกคน 2.3 ผู้บริหารเมืองมีความตั้งใจที่จะแบ่งปันการเป็นผู้นำโดยการจัดตั้งการเป็นพันธมิตรกับผู้อื่น 2.4 ผู้บริหารเมืองพยายามสร้างความเข้าใจในบทบาทต่าง ๆ ที่ชัดเจนและประสานการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ในฝ่ายต่าง ๆ 3. วิธีการกำหนดเป้าหมาย 3.1 ผู้บริหารเมืองจะส่งเสริมในเกิดการมีวิสัยทัศน์ร่วม โดยการบูรณาการ-วิสัยทัศน์ส่วนตนเข้ากับวิสัยทัศน์ของผู้อื่น 3.2 ผู้บริหารเมืองจะผลักดันให้เกิดการมุ่งมั่นต่อวิสัยทัศน์ร่วมที่ดี 3.3 ผู้บริหารเมืองจะมุ่งไปที่ความสนใจและความพยายามของเจ้าหน้าที่ ในการบรรลุความสำเร็จของวิสัยทัศน์ร่วมดังกล่าว Svara (2002, pp. 49-53) เห็นว่า บทบาทของนายกเทศมนตรี (mayoral roles) ในปัจจุบันสามารถแบ่งกลุ่มบทบาทออกเป็น 3 กลุ่ม ดังนี้ 1. กลุ่มบทบาททางประเพณี ได้แก่ 1.1 บทบาททางพิธีการ (ceremonial tasks) ซึ่งผู้บริหารเมืองมักจะใช้งานด้านพิธีการนี้เพื่อสร้างความเชื่อถือจากสาธารณชนซึ่งจะช่วยในการสนับสนุนงานด้านอื่น ๆ อีกต่อหนึ่ง ซึ่งผู้บริหารเมืองที่มีประสิทธิภาพจะชำนาญในการเชื่อมงานพิธีการเข้ากับภารกิจและนโยบายที่เกี่ยวข้อง 1.2 บทบาทการเป็นตัวเชื่อมกับสาธารณะ (link to the public) โดยการประกาศชี้แจงอธิบายสิ่งต่าง ๆ ที่หน่วยงานต้องดำเนินการ การรับเรื่องราวและร้องทุกข์จากประชาชนและการมีความสัมพันธ์กับสื่อมวลชนต่าง ๆ 1.3 บทบาทของการเป็นประธานในที่ประชุม (presiding officer) ที่จะอำนวยการให้การประชุมเป็นไปด้วยความเรียบร้อย และให้เกิดการอภิปรายและแก้ไขปัญหาในการประชุม 1.4 บทบาทของการเป็นผู้แทนในการส่งเสริมความสัมพันธ์ (promoter) ผู้บริหารเมืองจะทำการติดต่อเชื่อมโยงไปถึงหน่วยงานท้องถิ่นอื่น ๆ หรือกับหน่วยงานรัฐบาลต่าง ๆ ซึ่งผู้บริหารเมืองจะมุ่งมั่นที่จะทำหน้าที่ในการส่งเสริมและสร้างภาพลักษณ์ที่ดีของเมืองหรือพื้นที่รับผิดชอบของตน 2. กลุ่มบทบาทในการประสานความร่วมมือและการติดต่อสื่อสาร 2.1 บทบาทของผู้เสนอประเด็นสาธารณะ (articulator/mobilizer) โดยการทำให้เกิดการตระหนักรู้ด้วยการอธิบายและส่งเสริมความเข้าใจในประเด็นปัญหาสาธารณะต่าง ๆ 2.2 บทบาทของผู้ประสานงานและการเป็นหุ้นส่วน (liaison/partnership) โดยการส่งเสริมความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างราชการประจำกับคณะผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง รวมถึงการเป็นหุ้นส่วนที่ดีต่อกันของทั้ง 2 ส่วน ดังกล่าว โดยต่างเสริมจุดแข็งของกันและกันผู้สร้างทีมงานและเครือข่าย (team relation and network builder) ผู้บริหาร-เมืองจะต้องสร้างเอกภาพในทีมบริหารที่สามารถผนึกกำลังกันทำงานและปรากฎภาพในทางบวก 3. กลุ่มบทบาทของผู้นำเชิงนโยบาย 3.1 ผู้กำหนดเป้าหมาย (goal setter) ผู้บริหารเมืองจะต้องดำเนินกิจกรรมใด ๆ ที่แสดงให้เห็นถึงแนวทางหรือการเปลี่ยนแปลงที่ต้องการให้เกิดขึ้น 3.2 ผู้มอบหมายหน้าที่ (delegator/organizer) หมายถึง ผู้บริหารเมืองจะต้องดำเนินการให้คณะผู้บริหารทางการเมืองและข้าราชการประจำได้เข้าใจและคงบทบาทของตนไว้โดยตระหนักถึงความรับผิดชอบที่มีอยู่ 3.3 ผู้ริเริ่มนโยบาย (policy initiator) หมายถึง การที่ผู้บริหารเมืองจะเป็น ผู้กำหนดโครงการและนโยบายต่าง ๆ เพื่อการแก้ไขปัญหาของเมือง ซึ่งในบทบาทนี้ ผู้บริหารเมืองจะเปรียบเสมือนเป็นเครื่องมือในการปรับแต่งวาระแห่งนโยบาย (policy agenda) Hambleton and Gross (2007, p. 172) เสนอว่า ลักษณะของการจัดการเมืองที่พึงประสงค์ของผู้บริหารเมืองในศตวรรษที่ 21 มีดังนี้ 1. ผู้บริหารเมืองต้องสามารถสร้างวิสัยทัศน์ที่ชัดเจน (clear vision) ต่อพื้นที่ของเมืองที่ตนรับผิดชอบ 2. ผู้บริหารเมืองมีบทบาทที่สำคัญจะต้องส่งเสริมและสร้างคุณภาพในด้านต่าง ๆ ของเมือง (qualities of the area) 3. ผู้บริหารเมืองจะต้องมีความสามารถในการได้มาซึ่งทรัพยากรในเชิงบริหารอย่างเพียงพอ (wining resources) 4. ผู้บริหารเมืองจะต้องมุ่งการสร้างการเป็นหุ้นส่วน (partnership) กับทุกภาคส่วนสังคม 5. ผู้บริหารเมืองต้องมีความสามารถในการทำความเข้าใจและกล่าวถึงปัญหาทางสังคมที่ซับซ้อนได้ (complex social issue) 6. ผู้บริหารเมืองจะต้องแสดงท่าทีในการสนับสนุน (support) และการสร้างแรง-ยึดเหนี่ยว (cohesion) สำหรับทุกภาคส่วนในการบูรณาการการให้บริการสาธารณะ

แนวคิดต่อบทบาทของผู้บริหารเมืองในกระแสการเปลี่ยนแปลง

บทบาทในฐานะผู้บริหารองค์การ Mintzberg (1991, pp. 26-31) พบว่า งานของผู้บริหาร (managerial work) ซึ่งได้ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่อยู่เหนือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง จะก่อให้เกิดสถานะ (status) บางอย่างที่จะนำไปสู่ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลที่หลากหลาย เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลที่ผู้บริหารใช้ในการตัดสินใจหรือวางยุทธศาสตร์ของหน่วยงานหรือองค์การของตน สำหรับ “บทบาท” หรือ ชุดของพฤติกรรมที่เป็นผลจากตำแหน่งหน้าที่ของผู้บริหาร Mintzberg นำเสนอไว้ 10 บทบาทของผู้บริหาร ดังนี้ บทบาทที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล (interpersonal roles) 1. บทบาทการเป็นหัวหน้าองค์การ (figurehead role) ซึ่งเป็นผลมาจากการเป็นประมุขของหน่วยงาน ผู้บริหารจึงต้องทำหน้าที่ในงานที่มีลักษณะของการเป็นแบบแผนพิธีการต่าง ๆ (ceremonial nature) ซึ่งบางครั้งอาจมีลักษณะเป็นงานประจำ และไม่มีความสำคัญในแง่การตัดสินใจ แต่มีความสำคัญต่อความราบรื่นในการดำเนินงานภายในของหน่วยงาน และไม่อาจจะละเลยหน้าที่นี้ได้ 2. บทบาทของผู้นำ (leader role) ซึ่งเป็นเรื่องของภาวะผู้นำโดยตรง เนื่องจากผู้บริหารเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลงานของหน่วยงาน ผู้บริหารจึงมีบทบาทในการกระตุ้นและจูงใจให้พนักงานทำงาน และต้องประสานผลประโยชน์ของส่วนบุคคลให้สอดคล้องกับจุดมุ่งหมายของหน่วยงาน ในขณะที่ผู้ใต้บังคับบัญชาจะแสวงหาการยอมรับจาก ผู้บริหาร ในการดำเนินการต่าง ๆ ทำให้เห็นว่าผู้บริหารมีอำนาจอย่างมากจากตำแหน่งหน้าที่ที่เป็นอยู่ 3. บทบาทของผู้ประสานงาน (liaison role) เป็นบทบาทที่ผู้บริหารทำการติดต่อประสานงานกับบุคคลภายนอกสายการบังคับบัญชาของตน โดย Mintzberg พบว่า เวลาที่ผู้บริหารใช้ติดต่อกับคนรู้จักหรือคนอื่น ๆ ภายนอกองค์การเป็นจำนวนเวลามากเท่ากับที่ผู้บริหารใช้เวลากับผู้ใต้บังคับบัญชา ทั้งนี้การติดต่อกับบุคคลภายนอกก็เพื่อแสวงหาข้อมูลข่าวสารเพื่อการตัดสินใจ บทบาทด้านข้อมูลข่าวสาร (information roles) 1. บทบาทของการติดตามตรวจสอบ (monitor role) บทบาทนี้ผู้บริหารจะตรวจสอบที่สิ่งแวดล้อมรอบ ๆ องค์การหรือหน่วยงาน เพื่อให้ได้ข้อมูลอยู่เสมอ รวมทั้งจากการติดต่อพบปะกับบุคคลภายนอกและพนักงานระดับล่าง ซึ่งส่วนใหญ่ข่าวสาร ที่ได้รับจากเครือข่ายของผู้บริหารจะเป็นทางวาจา เช่น การบอกเล่า เรื่องซุบซิบ และการคาดคะเนต่าง ๆ 2. บทบาทของผู้กระจายข่าว (disseminator role) ผู้บริหารเมื่อได้รับข้อมูลข่าวสารมาแล้ว ก็จะทำหน้าที่ในการกระจายข่าวสารข้อมูลหรือให้มีการนำข้อมูลข่าวสารนั้นไปใช้ประโยชน์ร่วมกันในหน่วยงานหรือองค์การ โดยมอบต่อไปยังพนักงานระดับล่าง ซึ่งไม่ได้โอกาสในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้นในตอนแรก และทำให้แน่ใจว่ามีการส่งข้อมูลข่าวสารนั้นอย่างทั่วถึงตามต้องการด้วย 3. บทบาทการเป็นโฆษกขององค์การ (spokesperson role) หน้าที่หนึ่งของผู้บริหาร คือ การพยายามส่งข้อมูลข่าวสารขององค์การหรือหน่วยงานไปยังบุคคลอื่น ๆ ที่อยู่ภายนอก ทำให้ผู้บริหารต้องทำหน้าที่ในการพูดคุย กล่าวสุนทรพจน์ หรือแนะนำผู้รับฟัง เพื่อแสวงหาประโยชน์ให้แก่หน่วยงานตน ไม่ว่าบุคคลอื่นดังกล่าวจะเป็นผู้ที่มีอิทธิพลในเชิงควบคุมหน่วยงานของตนด้วยหรือไม่ก็ตาม เช่น ผู้บังคับบัญชา หรือผู้ถือหุ้นในบริษัทนั้นบทบาทที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจ (decisional roles) 4. บทบาทของการเป็นผู้ประกอบการ (entrepreneur role) ผู้บริหารต้องมุ่งจะปรับปรุงหน่วยงานของตน และปรับตัวให้เข้ากับสิ่งแวดล้อมที่กำลังเปลี่ยนแปลงอยู่รอบข้าง ในบทบาทของผู้ติดตามและควบคุม ผู้บริหารมุ่งแสวงหาแนวคิดใหม่ ๆ และเมื่อปรากฏแนวคิดดังกล่าว ผู้บริหารจะรีบริเริ่มโครงการนั้นโดยควบคุมดูแลเอง หรือมอบหมายให้มีผู้รับผิดชอบ 5. บทบาทของผู้คลี่คลายปัญหา (disturbance handler role) ผู้บริหารจะทำหน้าที่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะตอบสนองต่อภาวะกดดันต่าง ๆ ที่เข้ามา เพราะการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ เป็นสิ่งที่อยู่เหนือการควบคุมของผู้บริหาร ดังนั้นการดำเนินงานของหน่วยงานอาจจะเลวร้าย เนื่องจากผู้บริหารที่ละเลยต่อสถานการณ์ที่เริ่มเกิดปัญหาอุปสรรคจนกระทั่งกลายเป็นวิกฤติ และผู้บริหารแม้ว่าจะเป็นผู้มีความสามารถ แต่ไม่ได้คาดการณ์ต่อผลที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต 6. บทบาทการเป็นผู้จัดสรรทรัพยากร (resource allocator role) บทบาทนี้ผู้บริหารจะทำหน้าที่ในการตัดสินใจว่า หน่วยงานของใครจะได้รับทรัพยากรอะไรบ้าง รวมถึงการทำหน้าที่ในการออกแบบโครงสร้างขององค์การ ซึ่งจะเป็นแบบแผนของความสัมพันธ์อย่างเป็นทางการที่จะเป็นตัวกำหนดเนื้องานที่มีการแบ่งหน้าที่ และการประสานงานกัน 7. บทบาทของนักเจรจาต่อรอง (negotiator role) ผู้บริหารมักจะใช้เวลาเป็นอันมากในการเจรจาต่อรองต่าง ๆ กล่าวได้ว่า การเจรจาต่อรองเป็น “วิถีชีวิต” ของผู้บริหาร และเป็นส่วนหนึ่งของงานประจำของผู้บริหาร

หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ประกอบด้วยองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่

หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ประกอบด้วยองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่ 1. ความสามารถในการชี้แจง (answer-ability) ที่กำหนดให้ผู้มีอำนาจต้องสามารถอธิบายถึงการดำเนินการใด ๆ ของตนต่อสาธารณะได้ 2. การมีสภาพบังคับ (enforceability) คือ การมีบทลงโทษหรือมาตรการสำหรับการดำเนินการหรือปฏิบัติที่มีผลในระดับต่ำหรือการกระทำที่ขัดต่อกฎหมาย หลักความรับผิดและตรวจสอบได้จะเป็นส่วนหนึ่งของความสัมพันธ์ใน 2 มิติ คือ 1. ความสัมพันธ์ในมิติแนวตั้ง (vertical relationship) ระหว่างประชาชน (citizens) กับหน่วยงานภาครัฐในแบบทางการ (formal) เช่น ระบบการเลือกตั้งหรือแบบไม่เป็นทางการ (informal) เช่น การประสานงานหรือสมาคมต่าง ๆ เสนอเรื่องต่อหน่วยงาน 2. ความสัมพันธ์ในมิติแนวนอน (horizontal relationship) แสดงถึงความสัมพันธ์ที่เกี่ยวข้องระหว่างหน่วยงานภาครัฐผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการพิจารณาการดำเนินการใดของหน่วยงานรัฐอีกหน่วยหนึ่ง เช่น กรณีการตรวจสอบพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัติต่อหน่วยงานฝ่ายบริหาร ในทำนองเดียวกับ UNDP ข้างต้นที่นำเสนอประเภทของหลักความรับผิดและตรวจสอบได้ไว้ซึ่ง Goetz and Jenkins เห็นว่า หลักความรับผิดและตรวจสอบได้แบ่งได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการเงิน (fiscal accountability) หมายถึง หลักความรับผิดชอบที่พิจารณาภายในขอบเขตของกิจกรรม (domain of activity) ที่มีการใช้ทรัพยากรสาธารณะ และระบบรายงานทางการเงินและการตรวจสอบบัญชี ซึ่งดำเนินการต่อหน่วยงานที่ใช้จ่ายเงิน 2. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการบริหาร (administrative accountability) หมายถึง ผู้มีบทบาทสำคัญในภาระหน้าที่ใดซึ่งถูกกำหนดให้ต้องมีความรับผิดชอบ ได้แก่ ข้าราชการในตำแหน่งต่าง ๆ ที่จะต้องมีหน้าที่ในการตอบชี้แจงต่อผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง และยึดถือระเบียบที่กำหนดให้ต้องมีการรายงานระหว่างผู้บังคับบัญชา 3. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางกฎหมาย (legal accountability) หมายถึง มาตรฐานทั่วไป (common standard) ที่มีการบังคับใช้ทางอำนาจตุลาการที่จะเป็นหลักประกันว่า บรรดาข้าราชการจะไม่ใช้อำนาจหน้าที่เกินไปจากที่กฎหมายกำหนด หรือใช้อำนาจหน้าที่เบี่ยงเบนไปจากภาระหน้าที่ที่มีต่อประชาชน Irazábal (2005, p. 40) เสนอว่า หลักความรับผิดและตรวจสอบได้เป็นพื้นฐานของการจัดการเมือง โดยมีลักษณะ ดังนี้ 1. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการเมือง (political accountability) หมายถึง ระบบความรับผิดชอบทางการเมือง เมื่อผู้นำทางการเมืองอยู่ภายใต้ระบบการเลือกตั้งที่เชื่อถือได้ และมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งที่จำกัด 2. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางกฎหมาย (legal accountability) หมายถึง การมีระบบตุลาการที่มีความเที่ยงธรรมและเป็นภาวะวิสัยรวมไปถึงการมีหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายที่มีความน่าเชื่อถือ และการบริหารงานศาลยุติธรรมที่มีประสิทธิภาพ 3. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางราชการ (bureaucratic accountability) หมายถึง การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างมีประสิทธิผล โดยหน่วยงานภาครัฐและเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวข้องกับประชาชน สำหรับ Shotton and Winter (2006, pp. 121-123) เสนอว่า หลักความรับผิดและตรวจสอบได้เป็นหัวใจหลักของการปรับปรุงการให้บริการสาธารณะของหน่วยบริหารงานท้องถิ่น โดยการทำให้เกิดการส่งผ่านข้อมูลข่าวสารในลักษณะของการสื่อสารอย่างยั่งยืน (sustainable communication) ที่เกี่ยวกับการดำเนินการและการใช้ทรัพยากรต่าง ๆ ของหน่วยบริหารงานท้องถิ่น เพื่อชี้แจงแก่ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งของท้องถิ่นและส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานและกระบวนการทางการเมือง ส่วนหน่วยงานของรัฐบาลและของท้องถิ่นในระดับบนก็ต้องรับผิดชอบ (accountable) ต่อหน่วยงานในระดับที่ต่ำกว่าของหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งข้อมูลข่าวสารจะเป็นปัจจัยสำคัญของหลักความรับผิดชอบนี้ และต้องทำให้แน่ใจว่า ผู้มีส่วนได้เสียที่สำคัญ (key stakeholders) ในระบบบริหารกิจการท้องถิ่น (local governance) จะได้รับข้อมูลข่าวสารและมีบทบาทในการส่งผ่านข้อมูลข่าวสารของตนอย่างเพียงพอด้วย โดยได้แบ่งหลักความรับผิดและตรวจสอบได้ออกตามลักษณะของลำดับชั้นของความรับผิดได้เป็น 3 ลักษณะ คือ 1. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ในแนวจากบนลงล่าง (downward account-ability) หมายถึง หลักความรับผิดของผู้บริหารหน่วยงานท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ที่จะต้องรับผิดชอบต่อประชาชน (citizens) ผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง (voters) และสมาชิกของชุมชน (community) ที่อยู่ในพื้นที่รับผิดชอบของตน โดยมีปัจจัยเกี่ยวข้อง ดังนี้ 1.1 การมีกฎหมายกำหนดหลักความรับผิดชอบไว้เป็นการทั่วไป 1.2 พื้นที่รับผิดชอบของหน่วยงานท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กมักจะส่งผลให้ผู้บริหารทางการเมืองของท้องถิ่นมีความใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่ากรณีที่มีพื้นที่รับผิดชอบขนาดใหญ่ 1.3 หากบทบาทของหน่วยบริหารงานท้องถิ่นและบทบาทของผู้แทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งกำหนดไว้อย่างชัดเจน และเป็นที่ทราบดีต่อสาธารณะจะส่งผลให้เกิดกระแสความต้องการของหลักความรับผิดและตรวจสอบได้มากขึ้น 1.4 ความเข้มแข็งของภาคประชาสังคมในท้องถิ่น (local civil society) ที่มี การพัฒนามากขึ้นจะเป็นภาวะกดดันให้มีความรับผิดชอบมากขึ้น 2. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ในแนวราบ (horizontal accountability) หมายถึง ความรับผิดชอบของข้าราชการประจำ โดยเฉพาะผู้ที่อยู่ในตำแหน่งระดับสูง ที่มีต่อผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งของหน่วยบริหารท้องถิ่นดังกล่าว โดยมีข้อสังเกตว่า ข้าราชการประจำระดับสูงค่อนข้างจะแสดงความรับผิดชอบต่อผู้บริหารทางการเมืองมากกว่าจะมีต่อสาธารณะโดยตรง 3. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ในแนวจากล่างสู่บน (upward accountability) หมายถึง ความรับผิดชอบที่หน่วยงานบริหารท้องถิ่นมีต่อรัฐบาลกลาง (central government) ซึ่งจะทำให้รัฐบาลมีข้อมูลข่าวสารที่จะตรวจสอบว่าหน่วยงานท้องถิ่นแห่งนั้นปฏิบัติตามนโยบายหลัก รวมถึงการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่าย รวมถึงการกำกับดูแลให้หน่วยงานท้องถิ่นนั้นปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้อง ในกรอบของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ แสดงให้เห็นว่า หน่วยงานท้องถิ่นจะต้องส่งผ่านข้อมูลข่าวสารให้รัฐบาลโดยถูกต้องและทันการ

แนวคิดหลักความรับผิดและตรวจสอบได้ในการจัดการเมือง

ในการจัดการเมืองซึ่งต้องเผชิญกับกระแสการเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากการแข่งขันระหว่างเมือง (inter-city competition) และความต้องการของประชาชน (public demand) มีเพิ่มขึ้นและมีความหลากหลายมากขึ้นทุกที ทำให้หน่วยงานภาครัฐต้องมีความจำเป็นที่จะต้องเสริมสร้างหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (good governance) ซึ่งส่งเสริมการจัดการที่มีคุณธรรม (integrity) ประสิทธิภาพ (efficiency) ประสิทธิผล (effectiveness) และ การประหยัด (economy) ให้สอดคล้องกับสิ่งแวดล้อมทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของเมืองเพื่อการบรรลุเป้าหมายขององค์การ ซึ่งหลักความรับผิดและตรวจสอบได้ (accountability) เป็นลักษณะหนึ่งของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หลักความรับผิดและตรวจสอบได้เป็นลักษณะที่สำคัญประการหนึ่งของ หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยกำหนดให้หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคประชาชนต้องมุ่งเน้นที่ผลงาน (results) มีเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่แน่ชัด มีการจัดทำยุทธศาสตร์ที่มีประสิทธิผล และมีการติดตามและรายงานผลการปฏิบัติงาน และจะทำให้หน่วยงานภาครัฐประสบความสำเร็จในการกำหนดนโยบายและการปฏิบัติตามนโยบาย ตลอดจนการจัดสรรทรัพยากรมีความสอดคล้องกัน เพราะหากปราศจากหลักความรับผิดและตรวจสอบได้นี้ ก็จะเกิดผลเสียต่าง ๆ โดยเฉพาะอาจมีการนำทรัพย์สินไปใช้อย่างทุจริต และมีความผิดพลาดในการจัดสรรทรัพยากรขององค์การ เป็นเหตุให้เกิดความไร้ประสิทธิภาพ การสูญเปล่าและการทุจริต (United Nations Development Programme, 2001, pp. 1-2) หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ หมายความว่า บุคคลและองค์การต่าง ๆ จะต้องมีความรับผิดชอบ (responsible) ต่อผลการปฏิบัติงาน ซึ่งควรวัดได้ในทางภาวะวิสัย (objectively) ซึ่ง UNDP แบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ (United Nations Development Programme, 2001, pp. 2-4) 1. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการเงิน (financial accountability) หมายถึง บุคคลมีภาระหน้าที่ (obligation) ในการจัดสรรทรัพยากรหรือหน่วยงานสาธารณะ หรือตำแหน่งหน้าที่ด้วยความน่าเชื่อถือ (trust) โดยมีการรายงานการใช้ทรัพยากรและการจัดการหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายด้วย รวมทั้งต้องทำให้เกิดความโปร่งใสในกระบวนการและขั้นตอนเพื่อบรรลุภาระหน้าที่ดังกล่าวด้วย 2. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการบริหาร (administrative accountability) หมายถึง การมีระบบที่จำเป็นอย่างยิ่งยวดของการควบคุมภายในสำหรับหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งเป็นส่วนที่เพิ่มเติมและเป็นหลักประกันของการทำหน้าที่อย่างถูกต้องของการตรวจสอบและถ่วงดุล โดยการมีหน่วยงานตรวจสอบและการตรวจสอบจากภาคประชาชน รวมไปถึงการสร้างมาตรฐานและสิ่งจูงใจของระบบราชการ กฎเกณฑ์ทางจริยธรรม การลงโทษทางอาญา และการตรวจสอบทางปกครอง 3. หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ทางการเมือง (political accountability) หมายถึง ในระบบประชาธิปไตยที่ประชาชนมีกลไกในการลงโทษหรือให้รางวัลบุคคล ที่อยู่ในตำแหน่งที่ต้องได้รับความเชื่อถือจากสาธารณะเป็นปัจจัยสำคัญของการดำรงตำแหน่ง และการแยกหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการเสนองบประมาณจากหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการใช้จ่ายงบประมาณจะเป็นหลักประกันต่อสาธารณะประโยชน์ Goetz and Jenkins (2002, pp 5-9) อธิบายว่า หลักความรับผิดและตรวจสอบได้ (accountability) เป็นความสัมพันธ์ระหว่างผู้มีอำนาจกับบุคคลที่ได้รับผลกระทบจาก การดำเนินการใด ๆ ของผู้มีอำนาจ